孙其宝：新加坡的成功之道——评《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》

编者按：这篇书评原发表于《比较政治学研究》2017年第2期（总第13期），为这一期第11篇文章，页码为第244-255页。作者为孙其宝，是天津师范大学政治与行政学院博士，研究方向为比较政治、东南亚政治。相比于我去年转载的那篇探讨新加坡的国家治理的论文，本文的内容和逻辑更加简洁和明确，在一定程度上有利于人们理解当前我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义，因而转载于此。如有兴趣，亦可到微信公众号“比较政治学研究集刊CSSCI”查找原文。

【内容摘要】遵循政道与治道逻辑，《小邦大治》的核心在于，新加坡的成功是由于建构起八个方面的基本制度：强制机制、汲取机制、濡化机制、认证机制、统领机制、规管机制、再分配机制以及吸纳整合机制。同时，新加坡的政道是混合体制与“强国家民主制”。通过新加坡的案例，作者提供了一种国家治理的范式或者框架，但在笔者看来，这种范式或者框架虽然对中国等发展中国家具有启发意义，但不能完全解决新加坡的问题，也不能完全解决中国等发展中国家的问题。

【关键词】治道；政道；评价与启发

新加坡是二战后走出殖民统治最为成功的国家之一，新加坡的成功之处便在于建立了良好的基本制度，从而实现“小邦大治”。如果将国家的基本能力分为强制、汲取、濡化、认证、统领、规管、再分配以及吸纳整合能力的话，那么国家的基本制度建设便是围绕以上几个能力来进行的，而新加坡便是这方面的典范。

一、远交近接，破解地缘政治压力

新加坡在建国之前就面临不小的外部压力，作为新生的小国，处理不好与其他国家的关系，极有可能被扼杀于摇篮之中。殖民地时期，新加坡在英国的统治下可以确保其安全，但英国退出后，新加坡面临马来西亚和印度尼西亚的威胁，如何确保外部安全，成为独立后的新加坡必须要考虑的问题。

新加坡虽然占据优越的地理位置，但也处于各国战略争夺的地缘政治压力之中。从世界范围，新加坡处于中国和美国等大国竞争的重要战略关键点，从亚洲范围看，中印的竞争、中日的竞争都与新加坡有关，从东南亚范围看，新加坡无论从国土面积、资源丰富程度还是从外部安全环境来看，新加坡都需要制定安全的外交政策。

新加坡以实用主义下的平衡外交破解地缘政治压力。20世纪60年代英国宣布撤出新加坡，英国军队宣布撤出新加坡军事基地，新加坡为确保自身安全，在军事上依附于美国。其实，从军事安全和实用主义外交的角度，读者也就可以理解新加坡为何对美国的“亚太再平衡”战略表示欢迎，并在南海问题上支持美国等西方国家发声。总之，新加坡早期的外交政策是针对马来西亚逐渐建构起来的，自新加坡从马来西亚分离后，新马政治矛盾、种族矛盾尖锐，新加坡于是发展与印尼的外交关系以制衡马来西亚。从全球范围看，新加坡拉拢美国和日本以填补英国撤离后的真空，后又试图拉入苏联制衡美日，随着中国的崛起，目前新加坡在保持与中国密切交往的同时，注重与美、日、印（度）发展外交关系。[①]

二、新加坡的治道：八大基本制度的构建

为了实现社会的良治，任何一个社会必须要建立八个方面的制度机制，具体表现为，维护国家安全与公共秩序的强制机制；动员与调度社会资源的汲取机制；培育与巩固国家认同和社会核心价值的濡化机制；在数据与人、财、物之间建立对应关系的认证制度；维护经济与社会生活秩序的监管机制；确保国家机构内部的控制、监督与协调的统领机制；维护社会分配正义的再分配机制；将民众参与纳入制度化管道并协调不同利益的吸纳整合机制。[②]

新加坡的成功就在于建成了以上八个方面的基本制度，具体表现为：

1）强制机制。作为国家的奠基，新加坡政治发展的成功之处在于“公共部门的本地化”和“政治体系的适应性”。公共部门的本地化是指政府公务人员及其政治领导层在职位、心态、行为、文化、信心、选拔上，从外来者把控转变为本地人主导，这是新加坡国家基本制度建设的第一步；政治体系的适应性是指新生国家是否根据自身的历史传统、社会结构、政治文化与地缘格局扬弃殖民政治体系，从本土化入手建构“高适应性”的政体。[③]

2）资源汲取机制。在建设资源汲取机制方面，新加坡首先建成行政主导的发展型政府，发挥政府在政治、经济、社会和文化等方面的支配作用。在执政党的领导下，政府制定利于国家长远发展的战略规划。政府具体通过建屋发展局、市区重建局、经济发展局等法定机构、独资或合资的国有公司、正联公司发挥对经济社会的主导作用，同时，政府吸引外资、扶持中小企业、鼓励本国企业发展并到国外投资。政府通过税收或非税收的方式合理汲取社会资源，并在收支平衡原则下安排公共开支。

3）人心濡化。在建立濡化机制方面，通过具体的改善民生、举办一系列的社会活动形塑民众的国族认同；缔造核心价值，新加坡政府不断丰富社会的核心价值观，融入语言政策、教育政策、国民意识、兵役制度、典礼仪式、社区服务以及社会政策，从各方面巩固、灌输、强化、宣示、内化，并辅以严格的法律保障，用了一代人的时间初步塑造了新加坡的社会共识。[④]一般说来，新加坡第一代领导人侧重建国共识，第二代、三代侧重核心价值的共识。同时，人民行动党不断凝聚执政共识。

4）政党统领。人民行动党在议会内阁制下占据绝对优势地位，同时人民行动党通过“选举政治”和“民本政治”获得执政合法性，人民行动党作为执政党坚持政权的开放性并维持政党规模，很好的发挥政党统领作用。此外，人民行动党建立了积极主动的纠错机制，及时发现并解决问题，避免问题恶化，干部党员制度、增长优先的发展战略、领导层更替程序化以及针对不同人群扩大参与渠道。[⑤]

5）规管经济与社会。新加坡主要在规管市场和协调劳资两方面做工作。关于政府与市场的关系，政府制定经济发展战略并主导经济发展，市场时政府培育的产物，“政府在推动市场经济繁荣上发挥关键作用，人民行动党、政府部门、政联公司和主权基金对新加坡经济发展的主导作用更大”[⑥]。在处理劳资关系上，通过制定法规、发挥工会作用、协商谈判等方式，使政府、劳动者和资本所有者三方求同存异、良性发展。

6）可持续的再分配。新加坡走出一条“反福利依赖的福利国家”道路。新加坡政府实施科学的公共住房政策，实行“家庭友好型”的社会治理，探索实行中央公积金制度，并且大力推动改善民生的社会工程建设。新加坡选择“低成本、高质量”的工作福利制度，将福利资格建立在就业基础上，享受福利必须接受身份和财产状况认证，同时配合以“有资产的民主”，即确保教育、医疗、住房和资本收益上的机会均等。[⑦]

7）双轨吸纳。新加坡对民意的吸纳表现为政党和政府两条主线，同时人民行动党和政府分类吸纳精英，并营造双轨政治。在基层吸纳方面，政党物色基层领导，规定议员定期接见选民、逐户遍访居民，议员参与主持社区活动努力解决民生困难；政府方面，通过建立人民协会，民情联络组解决实际问题。就分类精英而言，新加坡的分类吸纳精英主要分为教育体系、公共部门和军队。对政治人才主动吸纳并行政培养，为知识精英提供意见平台和参政通道，为经济精英适当政策调整，同时老精英帮助年轻精英。就双轨政治而言，政党方面人民行动党党中央执行委员会、党议员和党支部；政府方面，内阁、总理公署、三个基层组织（社区民众俱乐部、劳资政委员会、民情联络组）。

8）利益整合。在议程设置上，新加坡的议程设置模式根据受影响群众规模和议程性质主要分为“关门模式”、“动员模式”、“上书模式”、“内参模式”、“借力模式”和“外压模式”。前5种模式及其改良版一般为政府所常用，而外压模式较少出现。在政策制定上，新加坡政府立足长远规划，建立总体规划委员会、发展规管委员会和建筑规管委员会等跨部门协调机构，同时制定策略规划。在政策执行方面，新加坡政府还积极寻求政策共识，通过主动推销、广泛吸纳、理性讨论、坚持方向、留有余地、及时回应、合理补偿等方式减少政策执行阻力，并及时纠正政策。

三、新加坡的政道：混合体制与“强国家民主制”[⑧]

新加坡的政治经济体制具有两个特点：混合体制和“强国家民主制”。新加坡的立国和早期发展受制于冷战格局，因此，新加坡人民行动党既不能选择共产主义、社会主义作为立国思想，但人民行动党也没有选择绝对的资本主义和民主主义。人民行动党选择的是“混合社会主义理想的资本主义”，人民行动党面临“如何在冷战时期左右派各党不能相互容忍的时候，借用反共资本发展新加坡的经济，同时又灵活地跟国际社会的各民主党派合作，采取一种比较中立的、不反共的立场”。[⑨]在著者看来，新加坡的政道之一便是“混合社会主义理想的资本主义”的混合体制。

作为一个地域狭小、资源稀缺同时又面临地缘压力的多元社会，新加坡之所以取得今天的成就得益于这种“强国家民主制”。依靠一个强有力的精英人物，依靠一个强有力的政党，依靠领导者的战略眼光、长远规划与身体力行，新加坡走出一条“强国家民主制”道路。新加坡的“强国家民主”显然不同于西式以选举为核心的自由民主制，它强调民主必须是“治理化的民主”，而绝非“去治理化的政治”，这一追求与“一个强有力的民主国家”有异曲同工之妙，但二者对民主的界定并不相同。[⑩]

新加坡“强国家民主”制度的特点是，以人民行动党为中心的国家，领导者的统领能力，以及民本政治。根据亨廷顿的观点，非西方国家首先需要建立稳定的政治秩序，而政党作为重要组织力量，可以有效的发挥组织动员作用。在新加坡的实际政治运作中，人民行动党发挥重大作用，无论是了解民情、民意，还是组织竞选，人民行动党都发挥重大作用。人民行动党还为政府培养和输送精英，确保政治持续发展。值得注意的是，人民行动党的精英培养不只来自于党内，这体现出执政党的开放性，从而带来新加坡的政治体系的开放性，这样既能为组织带来新鲜血液，又能提高政府的治理能力。新加坡政府和人民行动党很注重解决民生问题，吸纳民众意见，解决民众问题。例如，新加坡政府实施的居者有其屋政策、中央公积金制度，“花大力气推动社会建设工程，建设各项基础设施，改进人们的生活质量，在全岛新增人口聚居区、农村和贫困地区，修建了大量道路、路灯、候车亭、卫生设施、康乐设施、垃圾处理系统、自来水和电气化设施。”[11]人民行动党党员深入基层，为普通居民生活提供细密的服务，作为国会议员的党员还要定期接见选民、挨家挨户访问选民，参与基层活动。

四、评价与启示

本书的绝大部分内容由欧树军老师写就，但其背后的理念沿袭于王绍光教授。王绍光教授一直批判西方学者的政体思维方式，西方学者往往只根据简单的标准来划分政体形式，以此来分析发展中国家的复杂政治状况。其缺陷在于，把全方位观察复杂的现实，化约为只看一两个简单指标；重形式而轻实质；容易忽略政治体制的其他方方面面的变化，导致用静止的眼光来看现实。[12]而王绍光教授提出一种政道的思维方式，这种思维方式关注的是政治体制运作的目标和途径。具体分为治道和治术，治道是指治国理念，政治的最后目的，是理想的政治秩序；而治术是指治国的方式。[13]可以说，本书沿袭此种思路，从基本制度分析入手，丰富了王绍光老师的国家能力理论体系。

在著者看来，同样是小国，新加坡却避免了失败国家的命运而取得今天的成就，这就说明新加坡作对了什么。本书秉持的理念是，国家能力已经得到大家的认可，但关于国家能力的探讨不能只停留在规模、概念这样的层次上，也应该探讨体现国家能力的基本制度上。例如，在概念方面，关于国家能力与国家权力的区别的探讨[14]，美国社会学教授迈可?曼（Michael Mann）在《社会权力的来源》中区分了两个层面的国家权力。一个层面是国家的专制权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围；第二个层面是国家的基础性权力（infrastructural power），即国家能力，是指国家对生活在其统治下的公民社会生活的事实性的影响程度，即渗透性；国家能否有效的将其意志转化为政治决策，然后贯彻到日常生活中的能力。这些探讨固然有意义，但本书试图更加“立体的”探讨国家能力理论，至少增加学界认识国家能力的一个维度。一国的基础制度和能力是一国成功的关键，新加坡的成功之处就在于其建构了国家的基础制度。因此，我们可以通过分析新加坡是如何建构起国家基础制度和增强国家能力的，便可以总结出新加坡的经验，为其他国家提供借鉴。在指出本书意义和价值的同时，笔者也作出如下思考：

第一、对政道与治道的反思。按照王绍光的定义，政道包括治道和治术，即政道既有治国理念、理想秩序，又有治国的具体方略。“政道”概念的提出是相对于西方政体思维提出的，但“政道”思维在解释现实政治时具有不易操作性。因此，当本书试图用政道思维分析新加坡的治国之道时，将新加坡的政道与其子概念拆分。类型学的产生便于我们认识和把握客观对象，西方的政体划分便于我们认识各国的政治运作。在笔者看来，换一种维度认识客观世界，有利于开拓视野更好的认识客观对象，但王提出的“政道”思维更多的是为中国的专制统治或威权统治“洗地”，这种政道思维分析现实更容易带来对现实政治的理解混乱。西方的政体思维没有问题，尤其是摒除了意识形态色彩的政体分析，有利于认识各国政治现实，更何况西方的政体分类只是分析各国政治现实的一种分析视角。

如果非要从政道思维认识新家坡，认为新加坡的政道是混合体制和“强国家民主制”也是存在问题的。新加坡的政治经济模式是混合社会主义理想的资本主义，但从世界各国的发展经验看，没有哪一个国家是绝对的社会主义或资本主义。从政道的本意出发，混合体制和“强国家民主制”都不能算是新加坡的政道，新加坡的政道有“贤能政治”的色彩，但如今的新加坡日益趋向选举政治和民主法治。

第二、新加坡面临的挑战。新加坡具有高超的治理水平，但即便是新加坡建立起八个方面的基本制度，新加坡仍然面临巨大的挑战。新加坡面临威权统治的持续性问题。一方面是民主化对威权统治的冲击问题，经济社会的发展，必然会带来政治参与的扩大，尤其是新一代新加坡人其利益诉求必将更加多元化。从政党政治的角度看，人民行动党的未来发展状况也是关乎新加坡政治发展的关键。但在吕元礼看来，新加坡的政治生态已经进入“新常态”，对着选民诉求和心态的改变，越来越多的人不再安于现状，而要求更多的参与、更大的透明度、更多元的政治结构以及更多的政治上的制衡。[15]因此，展望未来，政党竞争与选举政治对人民行动党挑战会更多更大。另一方面，威权统治者内部的稳定与分歧管控问题。新加坡的国家统治具有家族统治的影子，新加坡的这一特点决定了如何解决好权力继承问题、如何处理家族内部的分歧问题将会影响新加坡的政治发展。前一段时间媒体报道的围绕新加坡国父李光耀的遗产处理展开的“李氏家族”冲突问题，笔者认为这在本质上源自于“李氏家族”内部对于权力继承和新加坡的治理理念的分歧。最后，李显龙总理及时做出反应通过媒体向民众做出说明和道歉，并随后在国会发表演讲接受议员的质询。虽然这件事以制度化的方式解决，但新加坡还需要寻找妥善破解家族政治困境的方法。

新加坡国土面积狭小、自然资源缺乏加之移民问题、城市化建设问题等正在逐渐引发一系列问题，新加坡在高速发展的背后也显现出由于先天不足造成的社会危机。此外，新加坡面临马来西亚、印尼等“大国”的包围，地缘政治压力将伴随新加坡的始终，这也考验着新加坡的实用主义平衡外交。值得注意的是，在新加坡所面临的上述挑战中，有些是不能单纯靠提高国家能力就可以解决的。

第三、关于政权合法性的认识。“小邦大治”中的“治”，在笔者看来是治理的意思。政治即是管理众人之事，问题在于假使一个政权实现了有效的治理，它能不能获得充分的合法性呢？追寻本书逻辑，一个政权如果能为人们的政治参与诉求提供制度化的吸纳渠道，通过公共政策去整合不同阶层利益，便具有合法性。诚然，非西方国家需要建立权威，尤其以政党为中心实现组织动员、汲取资源和吸纳整合。从国家能力的视角，从一个自上而下的角度，国家应该具备这个能力，但换个视角来看，这种分析可能忽略了民众的能力，尤其是当国家和政府不能有效吸纳和解决公民问题时。民众具有自我组织、自我管理的能力，国家对民众能动性的调动可以弥补国家能力的不足，尤其在国家资源不充分的条件下，发挥民间力量、相信群众智慧不啻为一种解决问题的方法。

实现有效的治理可以大大提高政权合法性，新加坡能够实现“大治”离不开有远见卓识且亲力亲为的领导者，离不开发挥先锋模范的政党，但正如李光耀所担心的，新加坡的政治经验、政治知识、治国理政的经验是否能遗传下去？[16]新加坡未来的发展更重要的是能不能找到像李光耀这样的政治精英。

第四、新加坡模式与中国。国家与社会的关系是新加坡应该考虑的一个问题，但由于新加坡国作为城市国家，政府能比较有效的了解民众诉求，吸纳和整合民意，这也是新加坡能实现“大治”的很重要的原因。因此，新加坡的“小邦大治”与新加坡的国土面积小有着重要的关系，这是中国向新加坡学习时应该注意的问题。“一个国家或地区的规模大小与政治体系的结构与功能有着密切的相关性。政体规模影响政治发展及政体运作的机制主要在于政治文化与行政效能两个方面。”[17]笔者提出新加坡地域狭小并非是说新加坡的治理就更容易，例如，小国更加需要政治稳定。对新加坡来说，“治理得好也许不难，但如果权力结构没有稳定的支配力量，国家事务就可能会陷入无尽的纷争，外部势力也就更容易影响国内政治。”[18]当中国尝试学习新加坡时，应该注意到两国实际情况的差异。

新加坡的法治建设对中国更具启发意义。法治是民主政治有序推进的重要保障，后发展国家在法治建设时需要完善法律体系、有法可依，需要领导人具备法治意识和现代意识，同时更需要国家和领导人的强力推动。有学者指出，新加坡的法治建设首先依靠强势政党和领导人使用政治权力及强力部门建立稳定的政治秩序，用国家力量打击破坏法律建设分子，动用国家力量推进法制建设而不是为了扩张国家权力。[19]笔者认为，当下的中国要推行依法治国离不开国家和领导人的意志和领导人的身体力行、以上率下。[20]同时，鉴于法治建设是国家建设大系统下的子系统之一，法治建设也离不开领导人的智慧和策略。

五、结语

新加坡的成功之道在于，利用实用主义的平衡外交克服外部不利环境，逐渐建筑起八个方面的基本制度，以及“强国家民主”的政道。正如上文提到，国家的基础能力体现在八个方面的具体能力，于是我们便可抽离出国家基础能力建设的基本范式。本书结合新加坡这一城市国家的成功案例，证明了国家基础能力建设八个方面的基本范式。在笔者看来，这种处理方式为国家基础能力建设在非西方国家的实践和进一步推广提供了可能，而这正是作者想达到的目的，同时这也是本书最大的贡献。此外，对于中国来说，中国要实现国家治理体系和治理能力的现代化，需要借鉴各国的发展经验，中新之间又具有许多相似性，因此中国可以复制和推广新加坡的成功治理经验。

参考文献相关注释

[①]王晓飞：《新加坡大国平衡外交研究（1965—2014）——基于现实主义均衡理论的视角》，云南大学博士学位论文，2015年，第103—147页。

[②]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第5页。

[③]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第26页。

[④]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第70页。

[⑤]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第104页。

[⑥]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第115页。

[⑦]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第141页。

[⑧]书中作者用的概念为“党国民主制”，笔者在此改为“强国家民主制”。有学者认为，无论说新加坡的治理或政治发展特点是“党国民主”还是“强政党民主”，都具有典型的中式思维特点，不符合新加坡政治发展的实际情况。笔者在此做出修改有两点考虑：一是认为欧树军提出新加坡的政道为“党国民主制”欠妥，而笔者的“强国家民主制”更符合新加坡的政治体制特点，因为新加坡人民行动党的确是发挥重要作用的政党，但是人民行动党更多的促成“强国家”，较少干预政府和国家的具体运作，政党为国家吸纳人才和精英，提高国家能力、推动政治发展和进步；二是避免引起不必要的麻烦和概念混乱。读者如感兴趣，可进一步阅读：关于“党国民主制”及新加坡的党国民主制，参见欧树军、王绍光著，《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，社会科学文献出版社2017年版，第195—198页，王庚武，《“党国民主”与三代海外华人的进与退》，载《中央研究院近代史研究所集刊》第67期（民国99年3月），第1页；关于新加坡强国家的治理特点或政治发展特点，可参见李路曲：《新加坡与中国国家治理方式变革的比较分析》，载《学海》2017年第2期，李路曲：《新加坡与中国政治发展路径的比较分析》，载《政治学研究》2015年第3期。

[⑨]王庚武：《“党国民主”与三代海外华人的进与退》，载《中央研究院近代史研究所集刊》第67期（民国99年3月），第11至12页。

[⑩]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第197页。

[11]欧树军、王绍光著：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第132—136页。

[12]王绍光编：《理想政治秩序：中西古今的探求》，北京：生活·读书·新知三联书店2012年版，第85至88页。

[13]同上。

[14]转引自孙其宝：《福山政治发展与政治秩序理论研究》，载《比较政治学研究》第11辑；详细内容参见李强：《国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢<中国国家能力报告>》，http://www.21ccom.net/articles/sxpl/sx/article_2011113049565.html（访问时间：2015年11月30日）。

[15]由民著：《新加坡大选：人民行动党为什么总能赢？》，北京：经济管理出版社2013年版，“序言”（吕元礼），第4页。

[16]欧树军等：《小邦大治》对话录，https://mp.weixin.qq.com/s/_CrQ_hQPf09XPqjjKvIGSQ（访问时间：2017年8月20日）。

[17]房宁等著：《自由、威权、多元：东亚政治发展研究报告》，北京：社会科学文献出版社2011年版，第349页。

[18]房宁等著：《自由、威权、多元：东亚政治发展研究报告》，北京：社会科学文献出版社2011年版，第317页。

[19]李路曲：《后发展国家法治社会构建的政治生态分析——以新加坡为例》，载《比较政治学研究》2015年第9辑，第9页。

[20]有学者认为中国能否成功推行法治取决于领导人的意志。在笔者看来，除去领导人的意志，还需要领导人的策略和魄力。新加坡是二战后走出殖民统治最为成功的国家之一，新加坡的成功之处便在于建立了良好的基本制度，从而实现“小邦大治”。如果将国家的基本能力分为强制、汲取、濡化、认证、统领、规管、再分配以及吸纳整合能力的话，那么国家的基本制度建设便是围绕以上几个能力来进行的，而新加坡便是这方面的典范。